行·中问·法｜如何依法有效针对市场监督管理部门不履行法定职责发起法律救济程序合辑之（九）

现行《行政复议法》及修订草案一审稿与二审稿之修订重点对比

行政复议与行政诉讼，系并行的行政争议解决机制，但目前我国行政争议解决也存在案件数量偏低、矛盾纠纷解决力度不足

等问题亟待解决。我国现行《行政复议法》系2017年9月1日发布的修订稿，该修订稿自2018年1月1日起实施。2022年10月

30日，全国人民代表大会常务委员会发布《行政复议法（修订草案）》（简称“一审稿”），向社会公众公开征求意见；

2023年6月28日，全国人民代表大会常务委员会发布《行政复议法（修订草案二次审议稿）》（简称“二审稿”），再次向

社会公众公开征求意见。将现行《行政复议法》、一审稿与二审稿进行对比，可以发现在明确并扩大行政复议受案范围、

扩大适用行政复议前置情形、限定行政复议机关之选择、行政复议案件之受理条件及受理程序、完善行政复议申请的审理

程序及监督制度等多方面均对现行《行政复议法》作出调整，以进一步精准明确行政复议在行政纠纷解决体系中的地位，

充分发挥行政复议作为化解行政争议主要渠道之作用。本文主要围绕现行《行政复议法》、一审稿与二审稿，对相关重大

修订处作对比、总结。

一、就行政复议之受案范围，一审稿、二审稿均对现行《行政复议法》作了一定的扩大

（一）对属于行政复议范围的情形，一审稿、二审稿均对于现行《行政复议法》作出不同程度的扩大、调整。基于此，下表

将现行《行政复议法》、一审稿及二审稿的具体规定进行对比，其中：《行政复议法》与一审稿存在差异的部分系通过字体

加粗之方式予以体现，一审稿与二审稿存在差异的部分系通过下划线之方式予以体现；并且，为便于阅读、对比，将现行

《行政复议法》中相关规定的先后顺序作出调整或其他相关操作。

（二）对于不属于行政复议范围的情形，现行《行政复议法》并未直接通过“不属于行政复议范围”之表述予以体现，一审稿、二审稿不仅通过“不属于行政复议范围”之表述予以直接明确，同时对于排除行政复议范围之外的情形作出补充。同样的，下表系将现行《行政复议法》、一审稿及二审稿的具体规定作出对比，其中：《行政复议法》与一审稿存在差异的部分亦通过字体加粗之方式予以体现，一审稿与二审稿存在差异的部分亦通过下划线之方式予以体现。

二、就行政复议前置之情形，一审稿、二审稿均对现行《行政复议法》的有关规定作整合，并扩大了现行《行政复议法》所

规定的适用复议前置之情形

（一）现行《行政复议法》第十六条第一款对行政复议机关已受理相关行政复议申请或应当复议前置而未经过行政复议程序

的，不得在行政复议期限内提起行政诉讼之事项作出规定。并且，《行政复议法》第三十条第一款规定了复议前置的情形，

即对行政机关所作的侵犯已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权之决定不服之情形。

（二）一审稿于第二十二条、二审稿于第二十三条，将上述《行政复议法》第十六条第一款、第三十条一款规定整合于同一

条法律规定中。并且，在现行《行政复议法》的基础上，增加了三类行政复议应当前置的情形，即：对当场作出的行政处罚

决定不服（此为二审稿之表述，一审稿之表述为“对依法当场作出的行政处罚决定不服”）；认为行政机关存在相关的未履行

法定职责情形；法律、法规规定应当复议前置的其他情形。

三、一审稿、二审稿对行政复议机关之选择作出限定，在现行《行政复议法》所作规定之基础上，取消地方人民政府工作部

门的行政复议职责

（一）根据现行《行政复议法》规定，一般情况下对地方各级人民政府工作部门所作具体行政行为不服的，行政复议机关有

二，即该工作部门的本级人民政府或上一级主管部门。

（二）但在一审稿、二审稿发布前，已有部分省市对行政复议机关之选择作出调整，明确由工作部门的本级人民政府作为行

政复议机关。例如，上海市人民政府2021年7月14日发布并实施的《上海市人民政府关于由区级以上人民政府统一行使行政

复议职责的通告》第一条规定：“自2021年8月1日起，除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关外，市、区两级人

民政府均只保留一个行政复议机关，由本级人民政府统一行使行政复议职责。”

（三）根据一审稿第二十三条与第二十六条、二审稿第二十四条与第二十七条规定，一审稿、二审稿取消地方人民政府工作

部门的行政复议职责，即由县级以上地方人民政府统一行使行政复议职责，同时保留了海关、金融、外汇管理等实行垂直领

导的行政机关、税务机关和国家安全机关仅由上一级主管部门行使行政复议职责。

四、一审稿、二审稿在现行《行政复议法》之基础上，明确并进一步完善了行政复议案件的受理条件，包括但不限于行政复

议申请材料之补正、行政复议附带审查规范性文件等事项

（一）关于行政复议申请材料补正之相关事项，现行《行政复议法》并未对此作出有关规定，虽《行政复议法实施条例》第

二十九条存在相关规定，但是亦未对行政机关要求补正之次数、补正期限作出明确规定。一审稿于第二十九条、二审稿于第

三十条对此作出明确规定，即：行政复议机关应当自收到申请之日起五日内通过书面形式通知申请人补正材料，且应当一次

性载明所有需要补正之事项，补正期限应为十日。

同时，值得注意的是，关于五日、十日系自然日或工作日，现行《行政复议法》、一审稿与二审稿均存在差异。现行《行政

复议法》第四十条仅规定，关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是工作日（不含节假日）。一审稿第八十四条明确

规定，关于行政复议期间有关“三日”、“五日”、“七日”的规定是指工作日（不含节假日），即在现行《行政复议法》之基础

上将“三日”明确为工作日。而二审稿第八十五条明确规定，有关 “三日”、“五日”、“七日”、“十日”的规定是指工作日（不

含节假日），即在一审稿之基础上将“十日”明确为工作日。

（二）关于行政复议附带审查规范性文件之相关事项，一审稿、二审稿基于现行《行政复议法》规定，在行政复议附带审查

规范性文件的范围、程序和处理方式进行作进一步之明确规定。一审稿、二审稿就行政复议附带审查规范性文件之事项作出

的调整如下：

1.行政复议附带规范性文件之审查范围包括：国务院部门、县级以上地方各级人民政府及其工作部门、乡镇人民政府以及法

律、法规、规章授权组织的规范性文件（不包括国务院部门规章和地方人民政府规章），该“规范性文件”之表述不同于现行

《行政复议法》中所作“规定”之表述。

2.增加了行政复议机关、行政复议机构审查规范性文件之程序和处理规范，包括行政复议中止之程序处理、书面通知规定性

文件之制定机关等程序，以及认为相关条款合法或认为相关条款超越权限、违反上位法所对应之处理等事项。

五、一审稿、二审稿在现行《行政复议法》之基础上，完善行政复议申请的审理程序，包括但不限于明确行政复议调解原则、

建立健全行政复议证据规则、明确行政复议委员会职责等

（一）关于行政复议调解原则，现行《行政复议法》并未作出规定。一审稿于第三十四条、二审稿于第五条增加了行政复议

案件之调解原则，即行政复议机关办理行政复议案件时，可以进行调解，调解也应当遵循合法、自愿之原则。

（二）关于行政复议证据等相关规则、事项，现行《行政复议法》并未作出明确规定。一审稿、二审稿均对行政复议证据的

范围，以及申请人、被申请人应当依法承担的举证责任等相关规定作出增加。

（三）关于行政复议委员会，现行《行政复议法》并未作出规定。一审稿于第四十九条、二审稿亦于第四十九条对于行政复

议委员会的组成、职责等作出明确规定。行政复议委员会由相关政府部门、专家学者等参与，为办理行政复议案件提供咨询

意见，该行政复议委员会提供的咨询意见应当记录在案。但值得注意注意的是，一审稿、二审稿对行政复议委员会之职责亦

存在不同：

1.二审稿在一审稿之基础上，增加行政复议委员会的职责，即行政复议委员会需要就行政复议工作中的重大事项和共性问题

进行研究，提出意见和建议。

2.在审理行政复议案件时，如存在案情重大、疑难、复杂或专业性、技术性较强或其他情形的，一审稿系采用“可以提请行政

复议委员会”之表述，二审稿则采用“应当提请行政复议委员会”之表述，明确了行政复议委员会在审理此类疑难行政复议案件

时不可缺少之作用。并且，二审稿在一审稿基础之上，于提请行政复议委员会提出咨询意见之情形中，增加“申请人对省、

自治区、直辖市人民政府作出的行政行为不服”一情形。

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