行·中问·法｜（十五）“综合行政行为”概念是否是行政诉讼消极合并审理的最优解？

“一案一诉”系现行行政诉讼法体系下基本原则之一，指一案中仅可起诉一项行政行为，通常亦即仅可起诉一个行政机关。若同一行政行为由两个以上行政机关共同作出，则可列为共同被告，必须合并审理。

但实践中存在众多具有关联性的多个行政行为，既难以构成必须合并审理的同一行政行为，亦难以构成可以合并审理的同类行政行为（指两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为等），尤其在存在躺平或倾向保护行政机关的状态下，若非“必须合并审理”，法院均难以同意合并审理。

对此实践中部分学者提出“综合行政行为”概念，以期解决上述难题。本文将以评析“综合行政行为”为视角，探讨何为行政诉讼消极合并审理的最优解。

一、  “一案一诉”的行政诉讼原则对当事人权利造成哪些主要不利影响？

1.       除一个行政机关独立作出或多个行政机关共同作出同一行政行为的情况外，亦存在大量具有关联性的行政行为，各行政行为之间或互相影响，或前后承接，抑或为达到同一目的，对此若坚持“一案一诉”原则，反而可能导致案件过分割裂，造成以下问题。

2.       法院难以完整审查法律关系、作出正确判断，造成发生损害却无机关担责的情况。部分具有关联性的行政行为互为因果，单独看待均难以认定违法或造成损害，但将其整体看待时，则可作出正确判断。例如：上海地区不动产登记机构依职权办理注销登记时，需根据相关行政机关出具的灭失证明；若行政机关灭失证明虚构灭失事实，则将导致无辜当事人物权被注销。单独看待两项行为，均有空间抗辩不承担责任：不动产登记机构可宣称依法办事，审查到位；出具灭失证明的行政机关可抗辩其行为未导致物权变动、未造成损害。造成当事人无可追责机关、权利保护“真空”的情况。但灭失证明与注销登记实际互为因果，灭失证明系注销登记的事实基础，注销登记系灭失证明的形式固定，两者缺一均无法造成损害结果。

3.       当事人维权成本极度高昂，纵容行政机关不依法办事，背离实质性化解行政争议的要求。行政机关行使公权力时，当事人已处于弱势状态；权利受侵害后起诉，诉讼程序亦有各类限制，例如起诉时效、难以增加变更诉讼请求等，其维权成本较民事诉讼已显著增加；若继续要求其一案只能诉讼关联行政行为中的一项，可能耗费数年或数十年仍无法获得正义的结果，难以监督权力，使有意违法的行政机关更有恃无恐。

4.       法院增加司法成本。当事人不得已拆分数个行政诉讼，分别立案，亦导致法院增加数个行政诉讼的司法成本，并无减轻案件压力的作用；且若因分别诉讼导致案件审查不准确，反而增加再审纠错的司法风险。

二、  “综合行政行为”是否能尽快有效解决上述问题？

1.       笔者认为，“综合行政行为”概念难以真正解决上述问题，并会带来更多争议。基于上述现行政诉讼体系下存在的问题，某些学者提出“综合行政行为”的概念，指一个或多个行政机关围绕同一行政目的，针对特定公民、法人或者其他组织，先后作出的数个或数十个行政行为，这些行政行为之间相互紧密关联、不可分离，当事人可以一次性综合申请权利救济，权利救济机关可以对其作出一次性、综合性法律审查并作出一次性、综合性裁决的具体行政行为；并主张在立法中确立该概念及配套规则。

2.       上述综合行政行为“关联性”的判断标准模糊，难以界定，造成更大争议。该概念提出者的定义及举例情形，可包揽数种关联行政行为，例如前一行政行为系后一行政行为的产生原因、几项行政行为单独成立后再产生法律效果、不同行政机关为达到同一目的以不同依据作出不同行政行为，关联方式、程度各有不同，若实际施行，将引起更大的解释争议。

3.       “关联性”标准模糊，将导致落实适用两难。其涉及范围过广，若立法时以“可以合并审理”的规定落实，则与现有规定中的兜底条款无异，并因法院具有选择权而易沦为空谈；但若严格适用，以“必须合并审理”的规定落实，亦会导致过度增加行政机关诉累，影响行政机关办事及运作效率。

4.       “综合行政行为”作为新设概念，需配套众多新设规则，引起更多争议，增加适用难度。例如该学者提出，对于数个关联行政行为采取“上吸下”方式，上级吸收下级，若两者无隶属关系，无法吸收，则不作为综合行政行为。该配套规则中“上吸下”系仅指层级上的上下关系，抑或需具有直接隶属关系的上下级关系？在大多数关联行政行为系平级机关作出的情况下，无法“上吸下”，增加当事人诉累，为何同为权益受损，此种情况却更难获得保护？等等一系列争议问题，反而导致当事人在实践中难以适用。

5.       等待立法修改规则确立“综合行政行为”这一新设概念，难以满足急迫的实践需求。立法程序冗长，历经提案、审议、征求意见、修改、投票等环节，需耗费数年，但上述问题存在已久，已实质影响当事人权利，急需解决，若将任何问题均交由新设法律解决，难以满足实践需求。

三、  如何尽快有效解决行政诉讼中消极合并审理的突出矛盾？

1.       笔者认为，可通过扩大解释“同一行政行为”的范畴予以解决。行政诉讼中，除明确属于“必须共同诉讼”的案件，是否合并审理，均由法院决定。一方面，法律规定给予法院选择权，若相关办案人员为求省事，习惯躺平，则极易利用规则消极受理；另一方面，规则文本表述简单，依字面意思限缩受理，风险最小。但前述问题存在已久，各方、尤其是普通主体一方均受有影响，诉讼之目的系为切实解决争议，而非表面认定行政机关违法的案件减少，久病不治反会造成更大的社会问题。通过扩大解释“同一行政行为”的范畴，既能快速回应实践需求，亦未进一步引起新的争议。

2.       将“同一行政行为”扩大解释为包含“不同行政机关作出的行政行为共同导致一项法律后果”的情形。此类情形中，多个行政行为共同作用，单独看待均可能导致无追责对象，无法分割，实质已具有“同一性”，应理解为“同一行政行为”，必须合并审理。例如，前文所述不动产登记机构依行政机关灭失证明依职权办理注销登记的情形。

3.       除此以外，其他具有关联的行政行为，按照“同类行政行为”认定，由法院决定是否合并审理。此类尚不至于不可分割的关联行政行为，由法院选择是否合并审理，既不影响案件实质判断，亦不过分增加行政机关诉累，同时可节省当事人及法院诉讼成本。

4.       通过上述分类解释方式，将不同程度的关联行政行为归入现行体系，避免新设法律的长期空白，以尽快解决实务中的问题。期待实践中有更多判例回应上述迫切需求。

四、特别提示

本文内容以及中问律师事务所“今日头条”号、官网发布的其他文章或视频内容，仅作初步探讨交流之用，可能因撰稿人个人认识存在相关争议或差错，或者存在撰稿与发布或阅读的时间差等问题，故不构成现时有效的专业法律意见、建议或决策依据。具体到个案，应根据个案实际情况进行专业研判，并征询专业律师进行处理。