拆·中问·法｜公房征收补偿利益分割公益法律项目合辑之（一）

——上海公房征收补偿利益分割中不同语境下“居住困难”之解析

公房征收补偿利益纠纷中，最典型的应属讼争房屋户籍在册人员请求分割征收补偿利益提起诉讼，而该等纠纷的核心争点主要为同住人身份的认定，这其中就涉及到“居住困难”这一重要概念。

上海有关公房征收补偿领域的法律文件中，“居住困难”多次出现在同住人身份认定、征收补偿利益分割等相关法律条款中，容易令人混淆。

故，本专辑将以“居住困难”为切入点，并结合实务操作要点，以期解析不同条款所涉不同语境下的“居住困难”，以帮助读者更好地理解其涵义并适用于不同的场景。

一、 同住人认定标准之“虽有其他住房但居住困难”

（一）相关法律规定

1.《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第五十一条规定“共同居住人是指作出房屋征收决定时，在被征收房屋处具有常住户口，并实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人”。

2．《上海市高级人民法院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》中对“他处虽有住房但居住困难的情况”进一步明确为“在他处房屋内人均居住面积不足法定最低标准的情况。这里所指的他处房屋的性质，仅限于福利性质取得的房屋”。

3.上海市高级人民法院《房屋征收补偿利益分割民事纠纷研讨会会议纪要》（2020）中对“同住人居住困难认定标准”进一步认为:“居住困难”是指在他处房屋内人均居住面积不足法定最低标准的情况。法定最低标准面积的认定，应按照房屋调配当时的公房政策所规定“居住困难”的面积标准。

（二）要点解析

1. “其他住房”的认定

同住人认定标准之“且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人”，该要件中两处“其他住房”均指向福利性质取得房屋，不包含自购的商品住房。

2. “居住困难”的面积标准

前述司法文件仅提及“按照房屋调配当时的公房政策面积标准”来认定法定最低标准面积，但目前公布的公房政策中并未见明确规定。

司法实践一般以申请廉租住房的家庭人均居住面积作为参照，即，2000年颁布的《上海市城镇廉租住房试行办法》规定为5平米，2013年实施的《上海市人民政府关于调整和完善本市廉租住房政策标准的通知》调整为7平米。故，若房屋调配时间早于2000年，则该标准应低于5平米。

3. 外观上无“其他住房”但实质已享受过分房福利的，排除同住人身份

《上海市高级人民法院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》第五条列举不能视作同住人的三类情形，即：1）将本来享有的他处公有住房权利（住房困难的情况除外）予以处分，居住在被拆公有居住房屋的；2）获得单位购房补贴款后已有能力购房而不购房，仍居住在被拆公有居住房屋的共同居住人；3）已在本市他处公有房屋拆迁中取得货币补偿款。

故，即使户籍在册人员名下无福利分房，仍需进一步排除其享受过分房福利，方能满足同住人标准中的住房要件。

二、 视为同住人情形之“因居住困难在外借房居住”

（一）相关法律规定

《上海市高级人民法院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》第五条第（一）款规定“……有下列情形之一的人，也视为同住人：…… 3. 在被拆迁公有居住房屋处有本市常住户口，因家庭矛盾、居住困难等原因在外借房居住，他处也未取得福利性房屋的；……” 

（二）要点解析

1. “居住困难”事实的认定

对于前款规定中的“居住困难”，在目前已公布的法律文件中未见明确界定。司法实践中，法院一般基于房屋面积、实际居住人数、居住条件的情况，综合多方面因素来判断是否属于居住困难而在外借住。该等因素包括人均居住面积小、多个家庭共居等极为不便居住等。

2. “居住困难”事实的证明

司法实践中，法院对居住困难的特殊原因而不满足实际居住一年以上条件的情形把握较为严格，需要在事实和证据方面均加强对于居住困难的证明。

三、托底保障之“居住困难”

（一）相关法律规定

1．《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第三十一条规定“按照本市经济适用住房有关住房面积核定规定以及本条第二款规定的折算公式计算后，人均建筑面积不足22平方米的居住困难户，增加保障补贴，但已享受过经济适用住房政策的除外。……折算公式为：被征收居住房屋补偿金额÷折算单价÷居住困难户人数。保障补贴=折算单价×居住困难户人数×22平方米-被征收居住房屋补偿金额。折算单价由区（县）人民政府公布。”

2.《上海市住房保障和房屋管理局关于进一步规范本市房屋征收补偿工作的通知》第二条规定“……按照《细则》及本市共有产权保障住房（经济适用住房）面积核定规定，居住困难审核的内容，应当是房屋征收决定公告之日，在被征收房屋处有本市户籍的人员，在本市有无其他住房或者是否居住困难。……”

(二)要点解析

1. 居住困难人员认定的核心要件

依据上海市房屋征收补偿以及经济适用住房的相关规定，居住困难人员认定的核心要件为在被征收房屋处有本市户籍的人员在本市有无其他住房或虽有其他住房但居住困难。其中：

（1） 该其他住房指在被征收房屋处有本市户籍的人员本人及配偶（或以未成年子女名义）在本市有其他住房；前述“其他住房”包括：

A. 在他处拥有公有住房使用权，或者拥有私有房屋所有权（含宅基地、商品住房包括使用贷款购房的情形）；

B. 将已购公有住房出售、公有住房承租权差价交换，或者获得过住房货币补贴；

C. 他处房屋获得过拆迁补偿安置，或者房屋征收补偿；

D. 享受过共有产权保障住房（经济适用住房）政策。

（2） “虽有其他住房但居住困难”系指按照本市经济适用住房规定确定的他处住房人均住房建筑面积低于15平方米（含15平方米）的情形；

（3） 已享受过经济适用住房政策或征收补偿安置利益的，被排除居住困难人员身份。

2. 居住困难户的认定

依据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第三十一条有关人均建筑面积的折算公式的规定以认定居住困难户，其中：

（1） “居住困难户人数”参数，按前述1认定标准予以确定；

（2） “折算单价”参数，由区（县）人民政参照房屋征收范围内使用的政府定价的产权调换房屋的价格确定，并由区（县）人民政府公布。

3. 居住困难人员与同住人的比较分析

首先，居住困难人员不等同于户籍在册人员，但认定的前提需满足户籍在册的条件；

其次，居住困难人员认定标准与同住人标准存在多方面的区别，如其住房条件方面的标准既包括福利分房又包括商品性住房，“虽有其他住房但居住困难”中“居住困难”按照经济适用住房规定确定，未对实际居住条件作出要求等；

再次，同住人由法院认定，而居住困难人员由征收方认定。

4. 认定为居住困难人员但未被认定为同住人，是否可享受征收补偿利益？

通过前述3中对居住困难人员与同住人认定标准的比较分析，很明显，理论上及实践中会存在被征收方认定为居住困难人员但未被法院认定为同住人的情形。在此情形下，居住困难人员是否可享受征收补偿利益？ 

基于对上海市高级人民法院发布的《房屋征收补偿利益分割民事纠纷研讨会会议纪要》中有关空挂户口人员补偿利益之规定的理解，若居住困难人员未被认定为同住人的，因征收补偿安置时已考虑该部分人员的利益，其应当有权分得相应的居住困难保障补贴。

5. 居住困难申请及结果公示

（1）居住困难申请应当由被征收方自愿提出，一般由公有房屋承租人提出，其不提出审核申请的，共同居住人可提出居住困难审核申请。

（2）征收方对居住困难人员及居住困难户进行认定后，需由区（县）住房保障机构将经认定符合条件的居住困难户及其人数在征收范围内公示，公示期为15日。公示期内有异议的，由区（县）住房保障机构在15日内进行核查和公布。

四、结语

鉴于公房征收补偿利益纠纷具有明显的时代性和地域性，相关规定的适用亦呈现该等特性。实践中，该类纠纷有关事实往往历久经年，必要情况下需注意查阅该事实发生当时适用的相关法律规定，例如同住人认定中的“虽有其他住房但居住困难”涉及“按照房屋调配当时的公房政策面积标准”来认定法定最低标准。另外，上海各区县在某些方面的政策性规定亦有所差别，例如托底保障居住困难认定中的折算单价，由各区县有关部门调拨给各征收项目的配套商品房单价确定。前述均为个案具体操作过程中值得注意的方面。