中问｜疫情防控中公众须关注的五大法律问题合辑之（一）

——疫情防控期间遇政府应急征用怎么办？（上）

上海目前正处于疫情防控的关键时期，自4月7日起至今，每日新增本土确诊病例及无症状感染者共计超2万。在此情况下，政府应急征用宾馆等场所作为疫情防控的集中隔离或健康观察场所本无可厚非，但为何会频发矛盾？

有上海居民反映，一家酒店式公寓被防疫办征用作为临时隔离区，而该酒店式公寓内有上百长租租户居住且位于居民小区内，并且防疫办要求公寓内租户隔日搬走；后经小区居民与公寓租户的投诉、抗议及采取相关措施，防疫办表示不再征用该公寓。另有上海居民求助，毗邻小区的学校被征用，担心小区居民特别是儿童被感染、征用后消杀不彻底等问题。

上述只是政府应急征用引起的冲突现象之一，在各地疫情防控期间可能均不少见。那么，政府应急征用宾馆等场所作为疫情防控的集中隔离或健康观察场所的法律依据是什么？政府应急征用争议频发的原因有哪些？政府应急征用如何改善以减少或避免争议发生？公众认为政府应急征用不当如何依法异议？本专辑分上下篇对前述问题作探讨，以期对疫情防控常态化趋势下改善应急征用工作有些许助益。

一、 因疫情防控等紧急需要，政府征用宾馆等场所作为疫情防控的集中隔离和健康观察场所在国家层面的法律依据

1、现行《中华人民共和国宪法》第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

2、现行《中华人民共和国民法典》第二百四十五条规定：“因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”

另，民法典施行前，原《中华人民共和国物权法》第四十四条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”

3、现行《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。”

4、现行《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。”以及第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”

二、 如导言所述，疫情防控中政府应急征用在实施过程、善后补偿等方面存在争议，从法律角度，以下原因值得探讨：

1、我国目前在国家层面对政府应急征用系原则性规定并无相应明确统一的实施标准或细则，那么各地政府实施应急征用的社会效果则更多依赖于地方性法规及地方政府规章对此规定的完备性、合理性及操作性。

2、政府能否实施应急征用的客观标准不明，这在一定程度上赋予了政府对是否实施应急征用享有较大的“自由裁量权”。比如：在疫情防控常态化趋势下，何种情况符合民法典规定的“紧急需求”？因法律对此无进一步规定，政府可能将“疫情防控”直接认定为“紧急需求”，即只要是“疫情防控”所需就可实施应急征用。

而地方上对此亦未细化或作限制，比如上海市人民政府于2020年5月出台的《上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法》第六条第一款规定：“根据突发事件的事态发展和应对突发事件的处置要求，需要征用物资的，实施应急征用单位应当开具应急征用凭证。因为情况紧急，无法当场开具应急征用凭证的，实施应急征用单位可先实施征用并在2个工作日内补办相关手续”，从该等条款来看，“实施应急征用单位”能否实施应急征用仍是政府一家之言。

3、由于在法律层面对政府实施应急征用缺乏客观标准及程序限制，并且法律层面侧重于应急征用的事后救济，故在实施应急征用过程中可能出现较为简单粗暴、未切实顾及被征用人权益的情形。

4、关于应急征用的补偿范围和标准，我国目前在国家层面无明确统一规定。各地政府主要依据地方性法规及地方政府规章进行补偿，比如上述《上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法》第十条第二款规定：“实施应急征用单位实施补偿，参照本行政区域应急征用情况发生时租用同类物资的市场价格，给予被征用单位或者个人补偿。对被征用单位生产指定物资，因生产成本高于实际售价而产生的政策性亏损，按照有关规定给予补贴”。

根据上述条款，那么征用宾馆是否按照其正常经营的房费标准计算补偿金额？征用学校等特殊场所的租用市场价格如何确定？征用宾馆作为集中隔离和健康观察场所，征用结束后可能因此影响其入住率，该等可能的经营损失是否补偿以及如何补偿？而政府在事后实施补偿时通常处于强势地位，可能以其特殊地位对是否补偿或补偿金额造成影响。

5、在应急征用宾馆、学校等场所作为疫情防控的集中隔离和健康观察场所时，不仅关系被征用人（特别系居住或使用该场所的人员）的权益，还关系到被征用场所附近住户（比如小区居民、在校师生等）的权益。救助新冠患者、隔离密接人员固然重要，但保障普通民众的生存权、健康权、受教育权等人身权益亦非常重要。如政府对拟征用场所未作通盘考虑、选择不当或无防控预案，不仅可能“劳师动众”侵害私人财产，还可能存在疫情外溢的隐患，普通民众自然对此产生意见。

三、 关于疫情防控中应急征用的争议，政府方面应如何改善以减少或避免争议发生？公众如何依法异议？请参本专辑下篇。

四、 特别提示

本合辑相关意见仅是一般性的意见，不作为处理具体案件的法律意见。由于个案之间存在差异，具体如何进行合法有效的应对，须因人而异，因案而异。当事人在遇到具体法律问题时可考虑咨询专业律师的具体意见。